Résolution relative à l’accaparement des terres et à la gouvernance foncière dans les pays en développement

Proposition de résolution relative à l’accaparement des terres et à la gouvernance foncière dans les pays en développement (Déposée par Mme Olga Zrihen)

Sénat de Belgique SESSION DE 2010-2011 13 OCTOBRE 2010

La présente proposition de résolution reprend le texte d’une proposition qui a déjà été déposée au Sénat le 23 février 2010 (doc. Sénat, nº 4-1669/1 - 2009/2010).

Actuellement, les réserves de terres à potentiel agricole, hors forêts, sont estimées à 949 millions d’hectares et se trouvent concentrées en Afrique, en Amérique latine ainsi qu’en Asie. Ces États « hôtes » sont aujourd’hui le pivot central des processus d’accaparement.

Lorsque les terres convoitées sont régies par un droit coutumier, leurs droits d’usage, formels ou non, sont rarement reconnus au-delà de la communauté qui en assure la gestion collective. Les États estiment dès lors pouvoir en disposer à leur guise, moyennant indemnisation, afin de les revendre ou de les louer à des investisseurs privés bien souvent étrangers. Il s’agit, dès lors, d’accaparement car la privatisation et la marchandisation massive et rapide des terres provoquent un changement profond du régime foncier.

Plusieurs acquisitions foncières de grande envergure en Afrique, en Amérique latine et en Asie témoignent de nouvelles pratiques internationales dans le secteur de l’investissement agricole. À ce jour, plus de 40 millions d’hectares (dont 20 millions rien qu’en Afrique) ont changé de mains ou sont l’objet de négociations.

À bien des égards, le phénomène qui est aujourd’hui en train de se dérouler correspond aux caractéristiques d’appropriation et de concentration de terres de l’époque coloniale : négation des droits fonciers des populations autochtones, appropriation par le biais de processus illégaux, anéantissement des populations locales, achats massifs de terres par des étrangers, etc.

De toute évidence, l’accroissement de l’investissement agricole peut être bénéfique au niveau macroéconomique (croissance du PIB, revenus pour le gouvernement, etc.) et peut permettre d’augmenter le niveau de vie des populations locales. Toutefois, la réalité des manœuvres économiques actuelles dans ce domaine répond à une volonté de spéculation de la valeur des terres arables et de leurs productions sur le marché de l’exportation. Rien, dans cette course aux terres agricoles dans le Sud, ne sert les intérêts des communautés locales qui, dans leur propre pays, ne jouissent par ailleurs pas de la sécurité alimentaire. Or, ce processus d’accaparement des terres vise à faire disparaître l’agriculture paysanne et non à l’améliorer, ce qui tend à fragiliser encore la souveraineté alimentaire des pays ciblés par cette pratique.

Ce phénomène n’est pas nouveau mais il s’accélère. La demande foncière est en effet renforcée par la combinaison de plusieurs tendances et changements :

- l’impact du changement climatique (sécheresses, mauvaises récoltes, pénurie d’eau, déforestation, dégradation/appauvrissement des terres, etc.) ;

- l’urbanisation croissante des sociétés (extension des activités humaines aux dépens des terres cultivables) ;

- la croissance démographique mondiale (besoins alimentaires multipliés, expansion des surfaces cultivées, empiétement sur les forêts, augmentation du nombre de paysans sans terre et réduction de la taille des exploitations) ;

- l’apparition de nouvelles habitudes alimentaires au sein des classes moyennes et bourgeoises des pays émergents (accroissement de la demande en plantes fourragères) ;

- l’accroissement de la demande en agrocarburants (réduction des surfaces cultivables destinées à la production alimentaire) ;

- la synergie des crises mondiales (alimentaire, pétrolière et financière) dans ce processus d’accaparement (locations, concessions, achats) ont alerté les gouvernements, fortement dépendants des importations alimentaires, sur les risques d’approvisionnement futur alors que la crise financière a poussé beaucoup de fonds d’investissement privés à diversifier leurs sources d’investissement et à se tourner vers les terres agricoles perçues comme des objets de placement et de spéculation.

États souverains et investisseurs privés (fonds de couverture, groupes de capital-risque, banques d’investissement et autres organismes du même genre) sont identifiés comme les nouveaux « accapareurs de terres » :

- pays riches ou puissances émergentes sont identifiés parmi les États accapareurs. Dépendants des importations alimentaires, qui ont vu dans la crise une menace pour nourrir leurs propres populations. Ils ont alors cherché à externaliser leur production alimentaire nationale en prenant le contrôle d’exploitations agricoles dans d’autres pays ;

- les fonds d’investissements cités se concentrent essentiellement dans le secteur de la finance et de l’agro-alimentaire. Ils se sont tournés vers le foncier, tant pour la production d’aliments et d’agrocarburants, que pour s’assurer de nouvelles sources de profit.

Les conséquences de ces acquisitions outrancières de terres agricoles fertiles sont, d’une part, la privatisation et la concentration toujours plus grande des surfaces cultivables et, d’autre part, l’exportation des denrées alimentaires hors des frontières de l’État au sein duquel elles sont produites. Par ailleurs, le véritable but des accords initiés dans cette perspective d’« investissement agraire » n’est pas le développement agricole et encore moins le développement rural, mais seulement un développement agro-industriel.

Face à l’émergence de ces nouvelles pratiques, les pays « cibles » sont en proie à de multiples problèmes :

- la multiplicité et l’absence de définition précise des droits fonciers dans leur législation créent une incertitude sur les droits d’accès et d’exploitation par les populations locales aux terres agricoles. Le « droit légal » ou « étatique » (issus de la période coloniale) s’est superposé aux modèles classiques de distribution des terres organisés par le « droit coutumier » qui, n’ayant pas de reconnaissance juridique, ne peut être évoqué pour s’opposer à l’accaparement d’importantes superficies de terres agricoles ;

- la mauvaise gestion et l’absence de bonne gouvernance au sein des États affectés par ce processus d’acquisition de surfaces cultivables sont génératrices d’insécurité alimentaire pour les populations locales. Les instabilités économiques et politiques chroniques inhérentes à toute mauvaise gestion et absence de bonne gouvernance, la faible participation des organisations paysannes, des producteurs locaux et de la société civile dans la prise de décision, ou encore l’inadaptation des règles juridiques ne permettent pas aux États affectés de contrer les initiatives d’acquisition de terres agricoles menées par des tiers ;

- la non-mise en valeur des terres existantes poussent les autorités locales à accueillir favorablement les offres d’investissements étrangers pour, au mieux, construire des infrastructures rurales, moderniser des installations d’entreposage et de transport, réunir des exploitations agricoles et industrialiser des activités.

Ces pratiques d’accaparement de surfaces cultivables risquent d’entraîner de réelles conséquences néfastes sur le développement rural et la sécurité alimentaire des pays qui en sont victimes :

- d’une part, le fondement même de la souveraineté alimentaire est ébranlé car les populations rurales pauvres vont perdre l’accès aux terres. Or, il leur est pourtant essentiel de pouvoir continuer à utiliser et à travailler les terres afin de subvenir à la satisfaction de leurs besoins prioritaires ;

- d’autre part, les pénuries de terres vont s’aggraver car la plupart des accords engagés dans le processus d’accaparement de surfaces cultivables se font dans des pays où existent déjà des conflits fonciers extrêmement graves ;

- de plus, les savoirs locaux sont menacés par ces pratiques néo-coloniales. En effet, considérant que tous les nouveaux accords en la matière sont basés sur un modèle d’agriculture industriel tendant à moderniser progressivement l’agriculture paysanne, la perte des connaissances traditionnelles, des variétés locales, des systèmes alimentaires et culturels des populations locales est à prévoir ;

- enfin, outre le fait que le nouveau mode agricole imposé par les États et investisseurs privés « accapareurs » des surfaces arables s’avère inapproprié par rapport aux besoins des populations locales et que cette nouvelle agriculture est résolument tournée vers l’exportation, il est évident que les denrées alimentaires et les profits générés par les terres accaparées seront détournés vers d’autres pays et d’autres consommateurs.

L’accaparement actuel des terres ne peut qu’aggraver encore la crise alimentaire. Il favorise un système agricole résolument tourné vers les monocultures à large échelle, les OGM, le remplacement des paysans par des machines et l’usage de produits chimiques et d’énergies fossiles. Par essence, le type d’agriculture ainsi prônée est une agriculture qui, par spéculation, nourrit les bénéfices de quelques-uns et accroît la pauvreté des autres.

Les investissements dans le secteur d’activité agricole sont toutefois nécessaires à condition que la majeure partie d’entre eux soit insufflée dans la souveraineté alimentaire, dans d’innombrables marchés locaux et dans la communauté rurale mondiale qui produit l’essentiel de la nourriture et qui permet à nos sociétés de vivre. Il est en effet absolument nécessaire d’augmenter le volume des investissements étrangers dans l’agriculture locale. Mais pour qu’une réelle relance de l’agriculture dans les pays en développement ait lieu, il importe que celle-ci soit bien encadrée et accompagnée d’autres mesures d’aide aux paysans — lesquels composent jusqu’à 70 % de la population des États ciblés.

L’un des problèmes majeurs liés aux accords concluant l’accaparement de terre réside dans un manque total de débat public et de transparence dans la négociation des contrats actuellement non équilibrés entre acteurs inégaux (investisseurs riches/pays pauvres ou en développement). Aussi, la nécessaire transparence des transactions et l’importance de renforcer l’administration foncière des pays en développement sollicités constituent une étape importante dans la perspective de l’élaboration d’accords agro-économiques équilibrés et équitables satisfaisant l’ensemble des parties concernées.

La présente proposition de résolution a pour finalité de focaliser l’attention des autorités belges et internationales sur cette problématique d’acquisition de terres arables qui, si elle n’est pas encadrée ou supervisée de manière précise, est source de risques sociaux et politiques, de conflits, d’exclusion, d’augmentation des inégalités, de mise en péril de la sécurité alimentaire ainsi que de l’environnement, ou encore de la disparition de connaissances immémoriales ainsi que de structures familiales de production.

Olga ZRIHEN.


PROPOSITION DE RÉSOLUTION


Le Sénat,

A. Considérant les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) et plus précisément le premier objectif consacré à la lutte contre l’extrême pauvreté et la faim ;

B. Considérant les conséquences néfastes des crises mondiales alimentaire et financière sur la souveraineté alimentaire des pays en développement ;

C. Considérant les politiques économiques spéculatives sur les denrées alimentaires et les biens de première nécessité ainsi que leurs impacts sur les conditions de vie des populations productrices locales ;

D. Rappelant que la souveraineté alimentaire est le seul moyen de garantir aux pays en développement des réserves alimentaires suffisantes pour répondre aux besoins de base des populations locales ;

E. Considérant que le processus d’accaparement des surfaces cultivables dans le monde permet aux investisseurs étrangers (États et fonds d’investissement privés) de prendre le contrôle de la terre et des réserves halieutiques dans les pays en développement à des fins autres que le renforcement de l’agriculture familiale et des marchés locaux ;

F. Considérant que l’accès aux ressources naturelles telles que la terre où l’eau fait partie intégrante des droits fondamentaux et qu’il participe largement à la sécurité alimentaire des populations locales ;

G. Reconnaissant la réalité du droit coutumier foncier permettant aux communautés locales d’accéder, de cultiver et de gérer les surfaces arables ;

H. Considérant l’absence de législation claire et précise au sein des pays en développement leur permettant de faire face efficacement et durablement à tout processus d’accaparement des terres agricoles ;

I. Considérant tout déficit de bonne gouvernance comme ne permettant pas la protection des droits fondamentaux — en ce compris les droits fonciers — des populations les plus fragilisées et pauvres ;

J. Considérant que la conclusion d’accords relatifs à l’accaparement de terres agraires résulte de négociations non équilibrées entre acteurs inégaux (investisseurs étrangers riches et pays en développement pauvres), sans la participation de la société civile dans le processus décisionnel, ni de transparence, d’institutions ou de cadre réglementant ces accords ;

K. Rappelant l’impérieuse nécessité d’assurer une régulation du commerce des matières premières agricoles et agroalimentaires ;

L. Considérant le rôle central des Organisations Paysannes (OP) et de l’ensemble de la société civile dans le cadre de négociations relatives à tout accord portant sur l’accaparement de terres agricoles ;

M. Considérant l’initiative de la FAO (Organisation des Nations unies pour l’Alimentation et l’Agriculture) visant à la rédaction d’un guide de bonnes pratiques encadrant la signature de contrats fonciers sur base des critères de double négociation, de compensation réelle et juste, et de bénéfice pour le développement rural ;

N. Considérant que la Banque Mondiale et de la BERD (Banque Européenne de Reconstruction et de Développement) conseillent activement aux gouvernements de modifier les politiques et pratiques de propriété foncière pour que les investisseurs étrangers puissent bénéficier de plus d’incitations à des investissements dans des terres agricoles à l’étranger (1) ;

O. Rappelant que, depuis les années 1980 et les politiques d’ajustement structurels (PAS) optant pour la suppression des rôles de l’État au profit des acteurs privés, les institutions internationales invoquent la nécessité du droit de propriété alors que ce dernier rentre en contradiction avec le droit d’usage supposant que les terres restent à l’État (terres de propriété commune) ;

P. Considérant les risques sociaux importants (perte de l’accès à la terre pour les populations rurales, troubles politiques et sécuritaires) pouvant découler de toute initiative d’expropriation des terres agricoles au profit d’investisseurs étrangers.

Demande au gouvernement :

1. de renforcer le volet agricole de notre politique de coopération au développement en inscrivant notamment cette dernière dans une perspective de diversification des ressources agricoles et des revenus en milieu rural au sein des pays partenaires ;

2. d’appeler les États partenaires de notre coopération au développement, l’ensemble des États confrontés au processus d’accaparement des terres agricoles ainsi que les investisseurs étrangers (États et fonds d’investissements privés) à favoriser des investissements inclusifs complémentaires au secteur économique de la production paysanne à base familiale afin de permettre indirectement, dans un secteur moderne agro-exportateur, de dynamiser et d’augmenter la productivité des exploitations familiales ;

3. d’appeler les États partenaires de notre coopération au développement, l’ensemble des États confrontés au processus d’accaparement des terres agricoles ainsi que les investisseurs étrangers (États et fonds d’investissements privés) à favoriser des investissements dans des infrastructures de commercialisation et de transformation créatrices d’emplois en milieu rural ;

4. de participer au renforcement des capacités de négociations des pays concernés par la problématique de l’accaparement des terres agricoles en les soutenant humainement et logistiquement tant en ce qui concerne l’accès à l’information technique qu’en ce qui concerne le renforcement des capacités juridiques, et d’appeler les organisations internationales à se positionner et agir en ce sens ;

5. de soutenir les initiatives nationales des pays en développement visant à renforcer leur administration foncière et leur législation sur les droits fonciers afin de se prémunir de toute perte de contrôle de leurs terres agricoles (à l’instar de ce qui se passe actuellement au Brésil et au Paraguay) ;

6. d’appeler les États parties à toute négociation d’accords portant sur l’accaparement des terres agricoles à renforcer la transparence de ces négociations en impliquant notamment leur Parlement national, leur société civile et leurs organisations paysannes ;

7. de soutenir la FAO dans son initiative de mise en place de guides de bonnes pratiques impliquant une décision parlementaire pour toute opération massive de concession de terres et la consultation des populations locales ;

8. d’inciter l’ONU à développer un programme spécifique établissant des conventions-types concernant les investissements agraires et la sauvegarde de la souveraineté alimentaire dans les pays en développement ;

9. d’initier, au sein de la FAO et/ou autre(s) institution(s) des Nations unies, une commission de monitoring chargée de surveiller, au niveau mondial, l’acquisition ou la location de terres par des États ou des entreprises privées et d’évaluer l’efficacité des investissements et leurs impacts économiques et sociaux généraux ;

10. d’initier une réflexion relative à la mise en place, au niveau international, de mécanismes permettant d’assurer une répartition équitable des ressources entre les différentes régions du monde ;

11. de porter à la Présidence belge de l’Union européenne la question de la bonne gouvernance foncière et la problématique de l’accaparement des terres agricoles des pays en développement par des investisseurs étrangers (États et fonds d’investissement privés).

20 juillet 2010.


Résolution sénat 5-337/8 adoptée (PDF - 117 ko)

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