Octobre 2003
Position de la PFSA sur la réforme de la PAC (2003)
La PAC réformée en juin : solidarité internationale et durabilité en recul !

La PAC vient d’être réformée une nouvelle fois, mais force est de constater que la réforme n’a en rien contribué à renforcer ni la durabilité ni la solidarité internationale. Aussi l’UE a-t-elle sa part de responsabilité dans l’échec des négociations agricoles lors de la ministérielle de l’OMC à Cancun. La Plate-forme pour la Souveraineté alimentaire réaffirme ses exigences pour une PAC durable et solidaire dans la perspective de la poursuite de négociations commerciales agricoles.

Ce document est le résultat d’un travail commun ayant regroupé les divers membres de la plate-forme. Il relève donc d’une vision globale commune entre organisations agricoles, ONG de développement, associations environnementales et de défense des consommateurs.

1. Nos attentes à l’égard de la PAC : répondre aux attentes de la société vis-à-vis de l’agriculture de manière solidaire

Les attentes de la société à l’égard de l’agriculture sont multiples : assurer la sécurité alimentaire par la production d’une alimentation saine et appropriée en quantité suffisante, développer l’économie et l’emploi rural, assurer l’accès aux ressources productives et leur maîtrise, conserver et entretenir les ressources environnementales (sol, eau, biodiversité…), gérer le territoire, les infrastructures et le paysage rural…

Pour ce faire, l’agriculture familiale revêt une importance capitale et devrait dès lors être au cœur des politiques et stratégies agricoles et alimentaires. Une condition indispensable pour que l’agriculture familiale puisse assurer les rôles qui lui sont dévolus est le droit à la souveraineté alimentaire. Celle-ci désigne le droit des peuples et des Etats à définir les politiques alimentaires et agricoles les plus appropriées pour assurer la sécurité alimentaire et pour répondre à d’autres attentes importantes émanant de la société. La concrétisation de ce droit suppose l’existence d’instruments afin de permettre aux peuples et à leurs Etats de favoriser et protéger les marchés nationaux ou régionaux.

Dans cette optique, des politiques agricoles efficaces assurant des prix justes pour les produits agricoles, accessibles aux consommateurs et rémunérateurs pour les producteurs doivent pouvoir être mises en place. Ces prix doivent refléter les coûts d’exploitation mais également les coûts réels dus au respect de l’environnement et au respect des normes de qualité en vigueur.

Mais tout droit suppose aussi des devoirs, et en premier lieu celui de la solidarité ! Cette dernière suppose d’éviter que des courants d’échanges ne viennent déstabiliser les marchés intérieurs des pays tiers (et plus particulièrement des pays du Sud pour beaucoup desquels l’agriculture reste un secteur essentiel) via les exportations à des prix de dumping. C’est pour cette raison que l’agriculture ne peut être abandonnée aux seules forces du marché mais doit être régulée en fonction des exigences du développement interne et de l’approvisionnement des différents pays.

L’appui à un modèle d’agriculture familiale viable favorisant les attentes diverses de la société implique que la PAC se fonde sur les principes suivants :

— des modes de production durables qui n’épuisent pas les ressources naturelles ;

— des prix rémunérateurs et le maintien des emplois ruraux ;

— une nourriture saine accessible à tous ;

— une modulation des aides renforçant l’équité entre producteurs ;

— le droit de protection aux frontières et une gestion efficace de l’offre intérieure ;

— un commerce solidaire qui contribue au développement socio-économique tout en ne déstabilisant pas les marchés internes des autres pays et plus particulièrement les marchés fragiles du Sud ;

— une solidarité des consommateurs avec les producteurs se traduisant par un prix intégrant les coûts réels et permettant aux producteurs de vivre de leur travail.

2. Quelle PAC peut répondre aux attentes de la société vis-à-vis de l’agriculture tout en jouant la solidarité à l’OMC ?

La réforme la politique agricole commune (PAC) est intervenue le 26 juin 2003.

Pour les instances européennes, cette réforme doit permettre de renforcer la compétitivité de l’agriculture européenne et de la mettre davantage en phase avec le marché, de contribuer à simplifier considérablement la PAC, de faciliter le processus d’élargissement et de contribuer à une meilleure prise en compte de la PAC au sein de l’OMC.

La révision de la politique de marché de la PAC touche essentiellement les céréales, certains produits laitiers (les quotas sont maintenus jusqu’en 2014-2015), le riz, le blé dur, les fruits à coque, les fécules de pommes de terre et le fourrage séché.

Les baisses de prix sont partiellement compensées par un relèvement des paiements directs aux producteurs de cultures arables, qui prennent la forme d’un paiement unique par exploitation, indépendant de la production (découplage).

Les paiements directs sont subordonnés au respect de normes en matière d’environnement, de sécurité des aliments, de bien-être animal, de santé et de sécurité au travail, ainsi qu’à l’obligation d’entretenir convenablement toutes les terres agricoles (éco conditionnalité).

Une réduction des paiements directs est programmée entre 2006 et 2012 (dégressivité), dont les montants épargnés sont partiellement affectés au développement rural. La réduction n’est cependant pas uniforme et varie en fonction de l’importance des revenus des exploitations (la modulation).

Enfin, une partie des économies réalisées sur le premier pilier sont réorientés vers le développement rural, dont le champ se voit quelque peu élargi.

2.2 Positions de la PFSA

La PFSA déplore que système des aides directes soit renforcé avec maintien de bas prix sur le marché européen et ailleurs dans le monde.

La PFSA estime que le découplage, qui a pour but de consolider le système des aides directes, n’apporte pas d’avantages. Bien au contraire, le découplage a des effets pervers de déprise agricole dans les régions défavorisées, où il n’y aura plus d’intérêt économique à produire pour des prix agricoles inférieurs aux coûts de production. Cette situation nuit gravement au développement rural, entraînant des effets négatifs bien plus importants que le très faible transfert de fonds du premier vers le second pilier.

La PFSA craint une certaine re-nationalisation de la PAC, notamment suite aux multiples concessions nationales accordées pour imposer le découplage. Cette re-nationalisation pourrait mener, à l’heure de l’élargissement de l’UE, à faire disparaître toute politique agricole commune, laissant l’UE sans régulation des marchés, avec des prix agricoles maintenus très bas par les importations et la surproduction.

Pour l’agriculture européenne, le système des paiements directs n’est pas garanti et pourrait conduire à une libéralisation totale. Celle-ci renforcerait le productivisme pour les cultures et la production laitière, ainsi que l’élevage industriel, renforçant les atteintes à l’environnement. Mais cela signifierait aussi la fin du modèle d’agriculture familiale, car les paysans des petites et moyennes exploitations ne résisteront pas aux baisses de prix. Non seulement les aides ne compensent que partiellement les baisses de prix, mais la réduction des aides est d’ores et déjà programmée, en raison de la compression prévue des budgets futurs. En outre, les aides constituent une véritable épée de Damocles, dans un contexte d’un manque de légitimité internationale, sociale, environnementale. Même découplées, les aides directes seront contestées tôt ou tard à l’OMC, car rien ne garantit que les pays tiers acceptent un système qui n’est accessible qu’aux pays riches et soutenu essentiellement par les USA et l’UE.

Les aides directes, découplées ou non de la production, permettent en effet la poursuite de dumping dès qu’il y a exportation, par le maintien de prix agricoles inférieurs aux coûts de production. Cette exportation de produits agricoles à des prix inférieurs aux coûts de production déstructure les économies agricoles des pays tiers.

En tablant sur les aides directes alors que les restitutions aux exportations sont contestées, l’UE persiste dans son erreur de donner la priorité à l’exportation, ce qui « délégitimise » l’ensemble de sa politique.

En conclusion, la réforme n’a pas réglé les problèmes essentiels. Sans régulation des marchés et avec des faibles prix, on ne pourra empêcher la course au productivisme, la surproduction, les importations déstructurantes, les distorsions sur le marché international, les atteintes aux agricultures de pays en développement.

3. Les propositions de la PFSA pour une politique agricole européenne solidaire

1 - Marchés – Prix et gestion de l’offre

Réforme

Le système des aides directes est maintenu et les aides sont accordées via un paiement unique par exploitation. Cependant, une réduction des paiements directs va s’appliquer progressivement entre 2006 et 2012, les montants épargnés étant en partie affectés à des mesures de développement rural 1 .

Position de la PFSA

Assurer la production de produits agricoles à des prix équitables et rémunérateurs pour les agriculteurs doit demeurer un des objectifs prioritaires de la politique agricole européenne. C’est par la vente de leurs produits que les agriculteurs souhaitent assurer leurs revenus et non par des subsides. Cela suppose pour le moins l’assurance d’obtenir des prix couvrant les coûts d’une production durable à partir d’exploitations familiales.

À cette fin et contrairement à ce qu’induit la réforme de juin, la politique agricole européenne devrait plutôt maintenir, compléter et améliorer le fonctionnement de ses marchés de produits agricoles, au lieu de les démanteler.

Une bonne organisation des marchés européens nécessiterait le maintien, l’extension et l’amélioration (par exemple pour éviter les effets pervers des quotas) des instruments éprouvés de gestion de l’offre, en particulier le système de quotas, bien connu des producteurs de lait et de sucre.

Le retrait de terres de la production de produits excédentaires contribuerait à cette gestion de l’offre et pourrait se combiner, le cas échéant, avec des productions à des fins énergétiques. Celles-ci devraient être conditionnées par un cahier de charge respectueux de l’environnement (bilan énergétique positif, mêmes exigences environnementales et phytosanitaires que pour les cultures alimentaires), mais surtout par leur intérêt réel pour résoudre certains problèmes énergétiques, notamment dans le but d’accroître l’autonomie énergétique locale.

La maîtrise de la « préférence communautaire » est indispensable pour assurer un niveau de prix et une gestion de l’offre adéquats. On ne pourrait y parvenir que par des droits de douane systématiquement adaptés aux objectifs de prix et d’offre globale de l’Union Européenne.

L’évolution de production animale a montré la nécessité de réassurer aussi la préférence communautaire pour les produits protéiniques entrant dans l’alimentation du bétail, et ce, en rupture avec les obligations auxquelles l’Union est soumise par des accords internationaux. Ce point mérite une attention particulière parce c’est une faille historique de la politique agricole commune qui n’a jamais trouvé de volonté politique pour être résolue, alors que les conditions qui prévalaient lors de la signature des accords internationaux sont fondamentalement différentes aujourd’hui.

Les garanties de prix à un niveau significatif peuvent se concevoir dans le cadre du système d’intervention et de stockage par les producteurs. Ces garanties sont indissociables des mesures de gestion de l’offre sans effets néfastes des flux d’exportation sur les marchés des pays tiers.

Dans l’esprit de ce qui précède, des compléments de prix destinés aux exploitations situées dans des zones défavorisées (comme les zones de montagne) devraient être prévus afin d’assurer une meilleure équité et le maintien en activité d’un maximum d’exploitations et d’emplois directs et indirects. Ces compléments de prix ou d’autre formes de paiement pour des prestations supplémentaires en termes de qualité, de respect de l’environnement et de bien-être animal devraient être financés dans le second pilier de la PAC.

2 - Un système de paiements directs « découplés »

Réforme

Le système des aides directes est « découplé » de la production et les aides deviennent beaucoup plus indépendantes de la production.

Position de la PFSA

Le principe du système de paiements directs qu’ils soient partiellement ou totalement découplés, n’est pas une voie durable dans le long terme. Ces aides directes ne sont plus des transferts correctifs des marchés, mais des transferts systématiques qui pervertissent la valeur réelle des produits agricoles. Cela invalide leur pérennisation et le système risque, à terme, d’être remis en question.

Les arguments de la Commission en faveur des aides directes découplées - transfert du soutien du produit au producteur, amélioration de l’orientation vers le marché, optimisation par les agriculteurs de leur production selon les opportunités de marché, type de soutien mieux admis au niveau international – n’ont pas convaincu ni rencontré l’adhésion des producteurs. De plus, ils n’ont pas d’impacts bénéfiques sur le consommateur.

Les aides directes, qui instaurent une subvention systématique à l’hectare de terre, ne constituent pas un transfert du produit vers le producteur, mais plutôt une subvention à la rente foncière. Elles ont dès lors une incidence perverse sur les producteurs familiaux qui exploitent largement en « faire-valoir indirect » (louage de terres aux propriétaires fonciers). On risque d’assister à une accélération dans la reprise des fermes et des terres par leurs propriétaires tentés d’exploiter personnellement vu que la production n’est pas exigée pour bénéficier de la prime unique. Ce système menace également la transmission des exploitations alors que le taux de reprise est déjà faible. Il comporte aussi un risque accru de distorsion de concurrence (du moins pour les productions qui ne sont pas prises comme référence car hors « organisations de marché ») entre le producteur qui bénéficie de primes et les autres.

Les arguments d’une meilleure orientation vers les opportunités du marché et vers une gestion de l’offre automatique par la voie de l’extensification sont pures conjectures, même si un intérêt environnemental réel peut en être espéré dans certaines zones et pour certaines productions.

Dans le cadre des relations avec les pays tiers, ce système d’aides directes contribue –consolide en quelque sorte– les bas prix internationaux. C’est inacceptable parce que l’essentiel des producteurs –et en particulier ceux des pays du Sud– doivent se contenter de ces bas prix, alors que les aides publiques leur sont inaccessibles, contrairement aux producteurs des pays industrialisés.

Le système des aides directes découplées génèrent donc de nombreux problèmes, même si le découplage pourrait présenter un intérêt réel dans un certain nombre de zones et pour certaines exploitations en Europe, en conduisant à une certaine extensification et une amélioration de la gestion environnementale.

3 - Conditionnalité – amélioration du respect de normes réglementaires

Réforme

L’octroi de toutes les aides accordées est conditionné par le respect de normes supérieures.

Position de la PFSA

La PFSA estime que des normes légales liées aux attentes de la société –bonnes pratiques agricoles, sécurité alimentaire, diversité, qualité, respect des équilibres du milieu, sûreté sanitaire des aliments, bien-être des animaux, etc.– devraient être imposées sans conditions et pour toutes les productions soutenues ou non par les pouvoirs publics. Les producteurs agricoles doivent donc être rémunérés de manière légitime, mais doivent en même temps respecter les exigences de la loi dans leur activité de production, des exigences qui sont imposées d’ailleurs à l’ensemble des citoyens en matière de respect de la santé des consommateurs, du bien-être animal, du milieu rural et de l’environnement.

La PFSA estime aussi que les aides complémentaires (au-delà du prix « normal »), octroyées en vue d’atteindre des normes spécifiques plus exigeantes dans le cadre du second pilier de la PAC, doivent être soumises à des conditionnalités spécifiques supplémentaires.

Par contre, Inter Environnement Wallonie (IEW) estime que c’est l’ensemble des aides publiques de soutien à l’agriculture, y compris celles relevant du premier pilier, qui devraient respecter un certain nombre de conditions environnementales et sociales plus exigeantes que celles imposées à l’ensemble des citoyens, en raison de l’importance de la responsabilité des exploitants dans la gestion du territoire.

4 - Modulation - répartition du soutien

Réforme

Les aides octroyées sont « modulées », c’est-à-dire qu’une exonération de réduction des revenus par exploitation (dans le cadre de la dégressivité) est instaurée pour les montants annuels de moins de 5000 € et une réduction différentielle pour les montants annuels de 5000 à 50.000 €.

Position de la PFSA

L’exploitation familiale est au cœur du modèle de production européen tant sur le plan économique, agro écologique que des autres considérations non commerciales (« multifonction­nalité »). Dans cet esprit, la PFCA estime important de définir l’exploitation familiale et de tenir compte de sa très grande diversité entre, mais aussi au sein de chaque région de l’Union Européenne.

La modulation devrait se baser sur la main-d’œuvre familiale en combinaison avec la surface exploitée et à l’unité de travail. Il est essentiel de limiter les transferts globaux par exploitation. Mais on aurait dû adopter un plafond moins élevé que celui prévu dans la réforme (300.000 euros) afin de contribuer à limiter la concentration de la production.

Le calcul de la modulation doit pouvoir s’appliquer quel que soit le type des transferts (couplage, découplage partiel ou découplage total), mais en regard de nos critiques vis-à-vis des aides directes, nous souhaitons que la modulation s’applique aux quantités mises en marchés (couplage).

Une modulation non financière, notamment en redistribuant des quotas (laitiers, vaches allaitantes…) serait également nécessaire pour compléter le dispositif de répartition des soutiens.

5 - Développement rural - Le deuxième pilier de la PAC

Réforme

Des moyens financiers sont réorientés du premier pilier vers le développement rural, qui comporte par ailleurs de nouvelles mesures visant à promouvoir la qualité des aliments et le bien-être animal et à aider les agriculteurs à appliquer les normes de l’Union Européenne en matière de production

Position de la PFSA

La politique de développement rural devrait être mieux précisée, afin de correspondre aux attentes de la société. Des moyens financiers suffisants devraient être disponibles et co-financés par l’UE, éventuellement variables selon les mesures adoptées par les Etats. Le niveau de financement doit être adapté aux particularités et handicaps éventuels des diverses régions d’Europe.

Outre la nécessaire précision des objectifs du soutien au développement rural, la PFSA présente une série de propositions :

En matière d’environnement et de bien-être animal

- financer substantiellement des systèmes de discrimination positive pour les pratiques qui vont au-delà de la législation en matière environnementale (renforcement, amélioration de l’efficacité et élargissement des mesures agri environnementales) ;

- conditionner l’implantation/exploitation d’ateliers d’élevage à une meilleure gestion de l’environnement (gestion de l’azote et réduction des effets négatifs) tout en visant à les lier au sol ;

- prévoir une obligation d’étiquetage informatif sur les méthodes de production ;

En matière d’aides sociales (installation, emploi, retraites…)

- distribuer les aides publiques en fonction critères sociaux ;

- financer des systèmes de discrimination positive pour favoriser les exploitations familiales. Par exemple faciliter l’installation des couples ou la remise des fermes aux « nouveaux » repreneurs en voie d’installation ; encourager les pratiques allant au-delà de la législation sociale ; soutien de mesures d’accompagnement pour les jeunes en voie d’installation…)

- constituer des réserves nationales de droits à produire pour les redistribuer automatiquement aux candidats à l’installation et aux plus petites exploitations ;

- assouplir les conditions d’octroi des aides à l’installation en reconnaissant la diversité de parcours et intégrer des critères d’octroi de type socio-économique et environnemental ;

- découpler les aides à l’installation de l’obligation d’emprunt et donner le choix des modalités d’utilisation des aides au porteur de projet ;

- mettre en place un observatoire permanent des politiques d’installation pour améliorer le nombre et la réussite des installations.

En matière de droits à produire

- plafonner les droits par actif ;

- mettre en place des mécanismes évitant que les droits à produire fassent l’objet de spéculation financière.

6 - Les relations avec les pays tiers et les négociations agricoles à l’OMC

Réforme

La réforme vise à renforcer la compétitivité de l’agriculture européenne et à la mettre davantage en phase avec le marché, à faciliter le processus d’élargissement et à contribuer à une meilleure prise en compte de la PAC au sein de l’OMC.

C’est ainsi qu’intervient une dernière réduction de 5 % du prix d’intervention pour les céréales, partiellement compensée par un relèvement de paiements directs aux producteurs de cultures arables, sous une forme (découplage) qui est actuellement tolérée à l’OMC.

D’autres réductions interviennent dans le secteur laitier (les quotas laitiers étant maintenus jusqu’en 2014-2015), ainsi que des réformes dans les secteurs du riz, du blé dur, des fruits à coque, des pommes de terre féculières et du fourrage séché.

Position de la PFSA

En premier lieu, il est indispensable de réhabiliter substantiellement le principal instrument de régulation du commerce entre les Etats que sont les droits de douanes, en vue d’assurer le bon fonctionnement des marchés domestiques (qui sont soumis à la gestion de l’offre). En particulier, s’imposent la dé-consolidation et la renégociation des droit nuls pour les produits destinés à l’alimentation animale entrant dans l’Union Européenne.

Le contingentement conserve son utilité, dans le cadre d’une gestion de l’offre globale, et permet un accès aux marchés communautaires maîtrisés et préférentiels. Il permet un accès limité, mais réellement plus avantageux pour les pays ayant des accords de partenariat avec l’Union Européenne. Des instruments complémentaires, dont de nouveaux accords agricoles par produits, permettraient de réguler les prix et la production des produits qui échappent aux possibilités de régulation classique. C’est le cas de la plupart des produits tropicaux dont le commerce et la production sont totalement asymétriques.

L’élimination progressive des soutiens à l’exportation s’impose.

Les aides directes (découplées totalement ou partiellement) doivent être reclassées parmi les mesures non souhaitables. Il faut dès lors considérer les aides directes pour déterminer la marge de dumping. Il faut procéder à une redéfinition du dumping même – centrée sur les coûts de production plutôt que sur la valeur normale sur le marché intérieur – afin de pouvoir assimiler les aides directes et d’autres pratiques négatives, à des pratiques de dumping.

Par ailleurs, l’importation à droits nuls de l’alimentation animale en UE doit être révisée afin d’assurer une politique agricole durable cohérente.

Enfin, la considération des « aspects non commerciaux » (non trade concerns) doit effectivement entrer dans les règles de l’OMC. Il importe cependant de tenir compte des spécificités nationales ou régionales en vue de définir ces aspects d’une manière appropriée aux situations spécifiques. Ainsi par exemple, la sécurité alimentaire est centrale dans les PMA et les pays en développement largement dépendants du secteur agricole et il importe donc d’y considérer l’importance de l’agriculture pour la formation des revenus, alors que d’autres préoccupations concernent d’avantage les pays industrialisés, comme par exemple le bien-être animal ou le maintien d’un minimum d’actifs agricoles dans toutes les régions.

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